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鄉(xiāng)村振興需制定科學(xué)的鄉(xiāng)村規(guī)劃
落實“規(guī)劃先行”理念,是近年來提升社會治理能力的一大重要組成部分。隨著自然資源部的組建,建立完善我國的國土空間規(guī)劃體系,吹響了規(guī)劃領(lǐng)域改革的號角。
在新的歷史背景下,國土空間規(guī)劃體系的建立,需要解決哪些問題?對規(guī)劃設(shè)計的工作理念、工作機制帶來哪些變化?在“規(guī)劃先行”的要求下,規(guī)劃作為政策工具如何更好地參與社會治理?帶著這些問題,21世紀經(jīng)濟報道采訪了清華同衡設(shè)計研究院院長、中國城市規(guī)劃協(xié)會副會長、理事袁昕。
袁昕
袁昕認為,從頂層制度設(shè)計上將國土空間利用的管理和監(jiān)督職責由自然資源部統(tǒng)一行使,有利于改善過去部門條塊分割、空間規(guī)劃體系破碎所帶來的弊端,通過資源和事權(quán)的整合實現(xiàn)更好的資源配置能力,但要實現(xiàn)規(guī)劃管理機制的打通,還需要長時間的探索。
組建自然資源部有利“多規(guī)合一”
《21世紀》:建立國土空間規(guī)劃體系,首先要完成哪些前置性的工作?
袁昕:建立完善的國土空間規(guī)劃體系,首先是要完成頂層架構(gòu)的搭建。之前的規(guī)劃體系,存在主管部門條塊分割,各自為政,結(jié)果各方資源無法完全匹配的弊端。
這是因為,各個部門所制定的專項規(guī)劃,主要是服務(wù)其自身部門管理的需要。多個單一職能部門管理意愿的疊加并不等于整體利益訴求,依其管理需求形成的部門規(guī)劃具有很大的局限性。即使按照多規(guī)合一的思路加以整合,彼此間的溝通成本和效率也存在不少問題,各自的目標、方法甚至標準都不統(tǒng)一,整合的難度很大。
對各局部空間規(guī)劃意圖的拼合也不等于整體優(yōu)化的格局,不同的地區(qū)資源稟賦和發(fā)展條件也各不相同。如果不能在更大的尺度上考慮平衡問題,而考核的標準又是同樣的,那么勢必也會造成局部與整體之間的利益沖突。
所以新的國土空間規(guī)劃體系,首先需要這種頂層設(shè)計上的調(diào)整,需要更有力的整體調(diào)控能力,從而在實際規(guī)劃落實過程中形成更好的資源配置,來實現(xiàn)我們均衡發(fā)展的目標。
《21世紀》:這是否會導(dǎo)致規(guī)劃理念的變化?
袁昕:目前的這些變化我認為對規(guī)劃是好的事情,以往土地利用規(guī)劃強于資源保護,城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃強于支持經(jīng)濟社會發(fā)展需求。兩者的交融整合,再配以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋等資源的深度整合,將對保護自然資源,優(yōu)化空間結(jié)構(gòu),創(chuàng)造空間資產(chǎn)帶來正向促進作用。
這實際上是在按照中央的要求,以生態(tài)保護為前提,在可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路的目標指導(dǎo)下,提高政府治理能力的一個舉措。反映在規(guī)劃上,就是要把理念轉(zhuǎn)化到綠色發(fā)展,以人為核心。
宏觀尺度的空間規(guī)劃實際上是空間再生產(chǎn)的一個環(huán)節(jié),需要對空間資源先做準確的價值判斷,從社會價值、經(jīng)濟價值、文化價值、生態(tài)價值等各個方面進行全方位的評估,再對這些資源做合理的保護與利用。通過科學(xué)配置和空間上的布局優(yōu)化,在自然環(huán)境保護前提下轉(zhuǎn)換成為滿足人類社會經(jīng)濟發(fā)展的空間資產(chǎn)??臻g生產(chǎn)到底為了誰,當然是為了人,為了人類的幸福,要在更大的空間維度上去考慮這個問題。
城市規(guī)劃不能簡單移植到鄉(xiāng)村
《21世紀》:新時代的發(fā)展目標,對規(guī)劃提出了哪些新的要求?
袁昕:規(guī)劃是一種手段和工具,新空間規(guī)劃體系下的規(guī)劃工作將具有更強的整體性。全局性的空間管制效能,在一個總體目標指引下,分層級分部門落實,這打破了既有的各部門各自獨立的規(guī)劃制定-落實-監(jiān)管的工作機制,機構(gòu)改革解決了行政職能碎片化問題,提高了協(xié)調(diào)效能。
對于宏觀的法定規(guī)劃而言,需要越來越簡化和精準。簡化是要提高管理效率,精準是要讓其對下級的規(guī)劃擁有更實際的指導(dǎo)意義,同時便于監(jiān)督和考核。
對于非法定規(guī)劃而言,應(yīng)該更加開放,突破部門限定,讓規(guī)劃可以直接面對社會發(fā)展各方面訴求,從而形成共建、共享,最終形成新的空間生產(chǎn)流程。對于規(guī)劃院來講,這意味著脫離簡單的空間生產(chǎn)勞動型工作,通過創(chuàng)造價值的方式直接對應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求。相應(yīng)地,非法定規(guī)劃的研究咨詢作用更大,雖然會更開放,但對技術(shù)和能力的要求門檻也會更高。
《21世紀》:你提到了規(guī)劃參與社會治理,在鄉(xiāng)村振興背景下,鄉(xiāng)村規(guī)劃被認為是提升鄉(xiāng)村治理水平的重要一環(huán)。它與城市規(guī)劃相比,最重要的區(qū)別有哪些?
袁昕:最重要的是不能把我們在城市積攢這么多年的規(guī)劃經(jīng)驗和做法,簡單地移植到鄉(xiāng)村去。規(guī)劃的核心是以人為本,在現(xiàn)在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)下,城市和鄉(xiāng)村的社會組織結(jié)構(gòu)、社會分工差異非常大。
所以在這種情況下,鄉(xiāng)村社會的治理模式與城市有著很大的差別。規(guī)劃不僅僅是空間問題,還有公共政策的屬性,鄉(xiāng)村規(guī)劃必須考慮到這種社會差異,這比空間差異更重要。
舉個例子,我們參與了汶川地區(qū)的災(zāi)后重建的安置規(guī)劃,一開始規(guī)劃了一些相對安全的平地,希望集中解決災(zāi)民的臨時安置,但很多農(nóng)民都不肯過來。為什么?因為他們的耕地、牲畜等生產(chǎn)資料還在原地,所以寧肯在自己受災(zāi)的房屋旁邊搭建臨時帳篷也不到集中安置區(qū)。
這就是農(nóng)村和城市的一大不同,居民的生產(chǎn)生活是不能分開的,所以居民對農(nóng)村的空間、形態(tài)和功能的要求和城市完全不一樣,它有自己的邏輯和秩序。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,會有更多的城市資源涌入農(nóng)村。制定科學(xué)的鄉(xiāng)村規(guī)劃,是引導(dǎo)這些資源有序進入農(nóng)村,防止出現(xiàn)掠奪性的開發(fā)的重要一環(huán)。
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