中國城市設(shè)計——建于何處，建于何時，建設(shè)什么

作者│喬納森·巴內(nèi)特喬納森·巴奈特（Jonathan Barnett）教授是美國賓夕法尼亞大學(xué)建筑學(xué)院的城市和區(qū)域規(guī)劃實踐設(shè)計實踐名譽教授（Emeritus Professor of Practice），是世界著名的城市設(shè)計理論家與實踐家。他長期從事城市設(shè)計的實踐與研究，近期的大尺度設(shè)計工作包括柬埔寨2,500公頃社區(qū)規(guī)劃、美國內(nèi)布拉斯加州奧馬哈市的整體城市設(shè)計、中國廈門交通導(dǎo)向性規(guī)劃設(shè)計等。他出版了UrbanDesign as Public Policy (1974)、An Introduction to Urban Design (1982)等很多學(xué)術(shù)著作，并發(fā)表了大量學(xué)術(shù)論文。

作者│斯特凡·艾爾就職于賓夕法尼亞大學(xué)在中國，城市設(shè)計正成為協(xié)助實現(xiàn)重要的政府新指令的一種方法。為使得這樣的創(chuàng)新可行，中國需要3 個方面的城市設(shè)計指令。首先，大尺度城市設(shè)計取決于什么地區(qū)允許新的城市化，同時注重自然環(huán)境保護、食品供應(yīng)安全、氣候變化管理。第二個方面是使原有產(chǎn)業(yè)和商業(yè)用地能夠進(jìn)行新建設(shè)，這些喪失經(jīng)濟活力用地的再利用可以減緩城市持續(xù)擴張的壓力。第三方面是既有的官方城市設(shè)計規(guī)范應(yīng)做適當(dāng)?shù)母淖?，以使得在建成環(huán)境和自然之間有著更好的關(guān)系，保護重要的歷史保護地區(qū)，并創(chuàng)造適應(yīng)當(dāng)前生活方式的場所。
概述

在中國，城市設(shè)計作為輔助政府重大政策實施的一種途徑，旨在保護自然環(huán)境的同時，讓城市更高效、更宜居、與自然相處更加和諧。該項議題圍繞3 個問題展開：建于何處、建于何時以及建設(shè)什么。第一個問題最為重要，即在何處許可新的城市化。第二個則是何時展開新的城市化，而并非填空式開發(fā)和城市化用地的集約再利用。第三個問題，建設(shè)大家最為熟知的城市設(shè)計問題，重點在于促成城市化形態(tài)范式的規(guī)范制度，而這些形態(tài)范式越來越呈現(xiàn)出過度僵化的問題，缺乏對重要的生態(tài)、歷史以及生活方式等要素的考慮。

在討論中國當(dāng)前城市設(shè)計和規(guī)劃問題之前，回顧1978 年經(jīng)濟體制改革后中國城市化所實現(xiàn)的驚人成就是有必要的。中國建立起了新的國道系統(tǒng)、新的國家航空系統(tǒng)以及近乎覆蓋了每個主要城市的高鐵新鐵路網(wǎng)絡(luò)。國家年均GDP 增長率為9％，平均每年建設(shè)一億多套住房。政府領(lǐng)導(dǎo)超過5 億人擺脫了貧困，進(jìn)入中上層甚至上層階級，實現(xiàn)了歷史上空前高漲的國家發(fā)展。目前全國13.5 億人口中近54％的人口居住在城市，而1978 年這個比例僅為18％。按照中國《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》要求，到2020 年中國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60％，城市人口將再增加9,000 萬。

為促進(jìn)城市化的快速推進(jìn)，政府制定了規(guī)劃設(shè)計規(guī)范用以設(shè)計和建設(shè)城市，包括各種道路系統(tǒng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、三種不同層級居住區(qū)的人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)以及對居住房屋建設(shè)的明確嚴(yán)格要求，如每個居住單元采光量的日照間距規(guī)范。這些原本為節(jié)約燃料而制定的日照間距規(guī)范，從獲取太陽能的角度來看仍然有意義，但是長期以來，這種規(guī)范被轉(zhuǎn)譯為住宅建筑之間大的、難以利用的空間，產(chǎn)生了“大綠地中的建筑塔樓”這樣的地區(qū)。

在中國大量的城市和區(qū)域中，新開發(fā)區(qū)順理成章地在開發(fā)模式上遵從一種固定化范式。這種幾乎不考慮環(huán)境因素的標(biāo)準(zhǔn)化城市化已經(jīng)蔓延到了農(nóng)村地區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)。40 年前制定的強有力的規(guī)范，已經(jīng)不符合中國錯綜復(fù)雜的社會環(huán)境。這套規(guī)范缺乏對緊湊發(fā)展、糧食安全、風(fēng)景名勝保護和氣候變化潛在影響的考慮，造成了中國日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。

出于對這個問題的認(rèn)識，中共中央和國務(wù)院分別于2015 年4 月和2016 年2 月公布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》兩個指導(dǎo)文件。

生態(tài)文明是2011—2015 年中國“十二五”規(guī)劃的重要目標(biāo)，并延續(xù)到“十三五”規(guī)劃中。文明是指整個現(xiàn)代的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)，將理想的文明形式描述為生態(tài)，是所有人類活動應(yīng)與自然和諧相處的一種表述。這項事業(yè)非常具有理想色彩但困難重重，盡管丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典這些北歐國家正努力朝著這個方向發(fā)展，但迄今為止沒有任何國家達(dá)到這個目標(biāo)。

中國2015 年發(fā)布了一份關(guān)于加快全面推進(jìn)生態(tài)文明的文件，明確地陳述了一系列雄心勃勃的環(huán)境政策目標(biāo)。該文件提出保護優(yōu)先于發(fā)展以及提倡綠色發(fā)展的基本原則，即發(fā)展應(yīng)遵循“減量化、再利用、再循環(huán)、低碳利用”的循環(huán)型城市建設(shè)原則。

保護優(yōu)先是指自然資源和現(xiàn)有景觀的保護應(yīng)優(yōu)先于城市化發(fā)展決策。將這個要求應(yīng)用到城市設(shè)計中就意味著所有的城市化都應(yīng)該以環(huán)境承載能力和尊重自然景觀為前提。承載能力和自然景觀應(yīng)當(dāng)構(gòu)成城市發(fā)展的背景，而不是以城市發(fā)展模式來重組自然景觀。該要求進(jìn)一步提出，若現(xiàn)行法律法規(guī)與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)相沖突，應(yīng)予以廢除。生態(tài)文明規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由各級政府貫徹實施。

“城市規(guī)劃與建設(shè)管理”的要求與“生態(tài)文明”的要求一脈相承，提出了城市規(guī)劃建設(shè)管理的總體目標(biāo)：實現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好。“有序建設(shè)”確保了對規(guī)劃條例的遵循，不被政治考慮所重塑；“適度開發(fā)”是對奇奇怪怪建筑的反對，“高效運行”是指在不擴張城市的基礎(chǔ)上實現(xiàn)所有可利用土地的合理利用。建設(shè)和諧社會是“十二五”以來的一個重要目標(biāo)，也是實現(xiàn)社會公平的陳述。“努力打造和諧宜居、富有活力的城市”是通用的規(guī)劃目標(biāo)，在這樣的語境下，它可被視為現(xiàn)行城市規(guī)劃設(shè)計規(guī)范實施之下沒有達(dá)到的水準(zhǔn)；“打造各具特色的城市”即反對現(xiàn)行規(guī)范一成不變的規(guī)劃體系淹沒了城市富有個性的歷史特色。以提高生活質(zhì)量為終極目標(biāo)，就是要把規(guī)劃發(fā)展的重點從簡單地提供住宅、公園、交通等要素轉(zhuǎn)變?yōu)閷Τ鞘姓w設(shè)計的重視。

該要求將城市設(shè)計定義為城市規(guī)劃的實施，能夠提供個性化的設(shè)計指導(dǎo)，成為塑造城市特色風(fēng)貌的有效手段。單一的建筑設(shè)計必須遵從城市設(shè)計在形態(tài)、色彩、體量、高度等重要特征方面的要求。在新型城市化管理中，發(fā)展必須充分利用自然系統(tǒng)，包括建設(shè)節(jié)約用水和收集雨水的綠色基礎(chǔ)設(shè)施。此外，城市生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)也是一個目標(biāo)，政府已經(jīng)啟動了“海綿城市”試點項目，在16 個城市投資了127 億美元建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施。該要求還涉及城市建設(shè)多個方面的一系列具體目標(biāo)，包括建筑施工、污染控制和污水處理，它要求通過各個層級政府實施新的城市治理體系來落實這些政策。

中央政府賦予住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部落實這些重要國家政策目標(biāo)的任務(wù)。任何倡導(dǎo)城市設(shè)計的人都應(yīng)該為城市設(shè)計在改革中國城市發(fā)展方面被賦予的核心角色而高興和興奮，但依據(jù)以往經(jīng)驗，抵制變革的必然存在致使改革將是一個復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。因此，我們將關(guān)注點放在了為實現(xiàn)這項任務(wù)而可能面臨的復(fù)雜性和困難性上。
2     建于何處

在氣候變化、全球化、人口快速增長以及中國持續(xù)快速城市化進(jìn)程的時代，城市設(shè)計需要采取大量舉措。中國現(xiàn)有的城市化方式使得人口密集地區(qū)幾乎到處都在發(fā)展，造成了大面積的自然環(huán)境、農(nóng)田和歷史建筑的消失。 目前的規(guī)劃設(shè)計規(guī)范也未能意識到氣候變化和海平面上升對現(xiàn)有的和新的規(guī)劃造成的嚴(yán)重風(fēng)險影響。

國土資源部是負(fù)責(zé)編制國土資源利用規(guī)劃的中央政府機構(gòu)。此類規(guī)劃設(shè)置了土地利用的所有指標(biāo)，如需要保留的耕地數(shù)量、省市和地方政府的城市化土地數(shù)量指標(biāo)等。土地規(guī)劃在理論上是一個平衡生態(tài)保護和城市化的有力工具，盡管在實踐中它并不體現(xiàn)為一種有效決策機制，能確定農(nóng)業(yè)和自然景觀的哪個具體部分應(yīng)該城市化。強調(diào)水資源、糧食安全、防御風(fēng)暴災(zāi)害、防止空氣和水污染、適應(yīng)氣候變化的國家土地利用規(guī)劃，可以幫助實施生態(tài)文明政策要求，使其在城市化進(jìn)程中優(yōu)先考慮自然環(huán)境保護。在國家層面采用相對較粗略的決議，雖然在政治上有一定困難，但是可以減輕省市和地方政府在規(guī)劃設(shè)計過程中的壓力。以此為發(fā)展方向提出的2015 年政府舉措，計劃通過劃定城市空間增長邊界，仿效美國俄勒岡州制定的城市增長邊界，來遏制包括北京、上海和廣州在內(nèi)14 個城市的“攤大餅”式發(fā)展。

各省以及一些與省份地位相同的大城市是中國政府次一層的決策層級。一些城市設(shè)計問題是否可以通過省一級的土地利用規(guī)劃來預(yù)先確定是需要考慮的問題。這些土地利用規(guī)劃一般都是非常抽象的，但它們也確實顯示了城市發(fā)展的方向和人口中心的總體位置。中國在新城建設(shè)選址方面存在一定的問題，例如被稱為“鬼城”的一些城市，其規(guī)模、交通體系所決定的增長方向以及未來人口增長計算等，這些土地利用規(guī)劃中的典型要素可能與下一層級的城市增長與自然系統(tǒng)保護政策相沖突。而且，環(huán)境保護對于區(qū)域?qū)用娴男蓍e和農(nóng)業(yè)是至關(guān)重要的，例如中國環(huán)首都地區(qū)—京津冀超大城市區(qū)。因此，城市和環(huán)境設(shè)計需要優(yōu)先解決區(qū)域?qū)用娴恼撸源藶楸尘罢归_城市、地區(qū)和更小地塊的城市設(shè)計決策。

3  建于何時

中國城市在快速將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市土地的過程中擴張，在此過程中村民被重新安置，隨之進(jìn)行地區(qū)和地塊規(guī)劃，將土地出售給開發(fā)商。土地收購和銷售成本之間的差額流向城市，這種做法增加了城市未來的運營支出，并且進(jìn)一步推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為城市土地的進(jìn)程。這種做法能夠提供即時收入，成為地方政府解決財政問題的一種途徑。

如果將發(fā)展引向生態(tài)綠地，即使發(fā)展這些地區(qū)也能符合生態(tài)文明的目標(biāo)，但可能導(dǎo)致忽視已經(jīng)部分城市化地區(qū)的發(fā)展機會。目前的規(guī)劃體系未能明確指出，通過提高新的換乘站、高鐵站點和機場等具有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)周邊的開發(fā)密度，以此來實現(xiàn)對有價值的農(nóng)業(yè)和自然資源的優(yōu)先保護是否可行。

防止城市過度擴張已被確定為新的城市設(shè)計導(dǎo)則的基本任務(wù)。什么是過度？通過對現(xiàn)有城市化地區(qū)內(nèi)每公頃人口和工作場所密度的衡量即可知。在整個城市的密度達(dá)到總體規(guī)劃設(shè)定的水平之前，應(yīng)該制約農(nóng)村土地的新開發(fā)。然而，這樣的衡量方法不適用于城市中保留了綠色開放空間和歷史建筑的建成地區(qū)。中國新的城市化區(qū)域在規(guī)劃中采用機動車出行作為主要的交通方式。由于中國許多城市正在建設(shè)軌道交通系統(tǒng)，增長壓力可以通過建設(shè)更為緊湊的步行可達(dá)交通站點來緩解。將新發(fā)展轉(zhuǎn)移到交通站點步行范圍內(nèi)的適當(dāng)?shù)攸c可以減少城市蔓延，并使這些交通系統(tǒng)的運作更加高效。

當(dāng)確有必要拓展城市化地區(qū)的時候，城市化發(fā)生地區(qū)的選擇應(yīng)當(dāng)遵從保護整體自然景觀和優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的城市設(shè)計導(dǎo)則。這是一套復(fù)雜的決策系統(tǒng)，做出決策需要考慮生態(tài)規(guī)劃和城市規(guī)劃，當(dāng)然這可能會是一個困難的政治問題。

4   在城市層面上建設(shè)什么

現(xiàn)有城市層面的發(fā)展和規(guī)劃規(guī)范體現(xiàn)了一系列城市設(shè)計設(shè)想，這些設(shè)想源于20 世紀(jì)二三十年代國際建筑師聯(lián)合會（C.I.A.M.）所提出的各項原則。C.I.A.M. 的相關(guān)理念通過出版物、1949 年后前蘇聯(lián)顧問的工作以及老一輩中國規(guī)劃師所受到的教育傳入中國。在當(dāng)下中國城市典型的土地利用和總體發(fā)展規(guī)劃中，規(guī)劃設(shè)計的組織方式往往通過主干道和高速公路將城市劃分為大型街區(qū)，這種大型街區(qū)能夠滿足汽車交通的高效運作，但對行人和騎自行車者并不友好。由于對換乘站點在交通運輸中的作用認(rèn)識不足，機動車交通是當(dāng)時國際建筑師聯(lián)合會提出的主要原則。

此外，每一塊大型街區(qū)土地用途單一。這種大面積單一用途的分區(qū)也為C.I.A.M. 所提倡，還包括將大塊公共開放空間作為一個單獨的土地用途進(jìn)行隔離，而并非作為與其他活動相結(jié)合的公共開放空間系統(tǒng)的一部分。C.I.A.M. 標(biāo)榜技術(shù)解決方案是現(xiàn)代化的范式，保護自然景觀和歷史建筑被認(rèn)為是浪漫和不科學(xué)的。規(guī)劃完全由道路系統(tǒng)工程主導(dǎo)，在大型未細(xì)分的土地利用分區(qū)下已經(jīng)無法識別原有的自然景觀以及任何歷史的或已有的發(fā)展，這是對C.I.A.M. 原則的完全實踐。

如今，C.I.A.M. 版本的城市設(shè)計體現(xiàn)在一系列的技術(shù)規(guī)劃要求中，如果要在城市層面產(chǎn)生不同的城市設(shè)計，就需要做出改變。

目前規(guī)劃中的大型街區(qū)規(guī)定了每2 平方公里范圍內(nèi)主要街道總長度的最小值和最大值，而現(xiàn)在大多數(shù)城市設(shè)計人員所倡導(dǎo)的小型街區(qū)網(wǎng)絡(luò)需要更加密集的道路建設(shè)。由于規(guī)劃必須符合法規(guī)才能獲得正式批準(zhǔn)，因此需要修改相關(guān)規(guī)范。

中國總體規(guī)劃中的土地利用劃分是通過預(yù)測人口增長和商業(yè)活動來確定的，該做法廣為應(yīng)用。然而由于土地混合使用沒有受到普遍認(rèn)可，因此規(guī)劃的土地利用預(yù)測往往不夠準(zhǔn)確，即使有混合使用這一類別，也通常在特殊情況下使用。由此，住宅和商業(yè)區(qū)規(guī)劃繪制了每個單獨類別所需要的土地數(shù)量，相對于更為廣泛應(yīng)用的混合使用，這樣的方式夸大了對土地的需求。土地用途劃分體現(xiàn)在由面積限制而成的大型街區(qū)上。在規(guī)劃中，預(yù)留生態(tài)用地以及去除已開發(fā)的不符合土地利用類別的土地并不是通常的做法。所有的土地都被包含在了規(guī)劃圖中并明確給定了土地用途。如前所述，公園綠地系統(tǒng)也被視為單獨的土地用途。
為了確定城市總體形態(tài)的模式，需要城市景觀框架、公共空間系統(tǒng)以及一系列針對具有特殊城市設(shè)計重要性區(qū)域的關(guān)鍵要求。將這些城市設(shè)計導(dǎo)則引入到規(guī)劃過程并非需要規(guī)劃人員將高速公路、道路和土地利用圖交接給城市設(shè)計師來進(jìn)行調(diào)整，而是將土地利用與城市設(shè)計相關(guān)聯(lián)，將其作為城市設(shè)計規(guī)劃的一部分，其中城市設(shè)計包含與交通、城市建筑形態(tài)和其他城市形態(tài)相關(guān)方面的公共開放空間和街道規(guī)劃。土地利用“預(yù)算”不應(yīng)被分配，而應(yīng)通過迭合的過程，作為包括與交通相關(guān)的混合利用中心和居住鄰里在內(nèi)的整體規(guī)劃和城市設(shè)計過程的一部分。如果沒有這樣的過程，就不能有效替代原有C.I.A.M. 影響下的官方土地利用規(guī)劃。

5      在地區(qū)層面上建設(shè)什么

中國當(dāng)前典型的地區(qū)規(guī)劃，也就是所謂的終極藍(lán)圖規(guī)劃中，是當(dāng)規(guī)劃的所有要素都實施后，一張體現(xiàn)未來發(fā)展?fàn)顟B(tài)的鳥瞰圖。終極藍(lán)圖規(guī)劃通常是失敗的，大多數(shù)政府已經(jīng)停止使用這種規(guī)劃方式，因為計劃中體現(xiàn)的設(shè)想在開發(fā)完成之前就已經(jīng)過時了。但是，這種藍(lán)圖式規(guī)劃作為發(fā)展導(dǎo)則對于快速發(fā)展的中國而言相對成功，這主要是由于規(guī)劃中的一系列選擇都是根據(jù)相關(guān)規(guī)范確定的，除此幾乎沒有其他的備選方案。
中國的地區(qū)規(guī)劃是制訂管控發(fā)展的控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)，是城市設(shè)計過程中的關(guān)鍵步驟。地區(qū)規(guī)劃體現(xiàn)了一個明確的城市設(shè)計方案和C.I.A.M. 的理念，并將現(xiàn)代主義原則的影響深化到進(jìn)一步的細(xì)節(jié)中：街道系統(tǒng)確定大型街區(qū)，自然景觀服從于街道模式，大型開放空間與開發(fā)建設(shè)相隔離，而占主導(dǎo)地位的建筑類型則是一個個獨立的、由綠色邊緣包圍著的南向住宅塔樓。

根據(jù)中國國家標(biāo)準(zhǔn)城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范，住宅樓內(nèi)的每個住宅都應(yīng)該能夠在一年中日照最短的一天獲得2 ~ 3 個小時的日照。在實踐中，這種要求導(dǎo)致建筑物排成一排，全部朝南，并且分散排布以滿足在12 月21 日這一天，太陽高度角到達(dá)每個建筑物的基部。依據(jù)前文所述，這些規(guī)則原本是資源匱乏時期減少冬季取暖成本的措施，但是由于對能源效率新的擔(dān)憂以及滿足太陽能電池板獲取陽光的需求，這一規(guī)則在今天仍然有意義。另外，風(fēng)水是中國傳統(tǒng)信仰體系里決定居住地吉兇的關(guān)鍵，強烈主張人們居住在面南的主要房間，這一信仰在決定中國建造待售房屋的設(shè)計方面起著決定性的作用。即使買方不相信風(fēng)水，仍然存在對轉(zhuǎn)售價值的擔(dān)憂，因為很多人在做出買入決定時都會考慮這種因素。

在常規(guī)的地區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)體現(xiàn)了強大的城市設(shè)計概念，而困難之處在于這種規(guī)劃不符合新的城市設(shè)計導(dǎo)則的期望。這種期望是指地區(qū)層級的導(dǎo)則應(yīng)該沿用城市層面總體城市設(shè)計的要求，包括尊重地域生態(tài)特征、與歷史和文化特征相關(guān)聯(lián)、將公共空間系統(tǒng)整合在總體設(shè)計中，而并非進(jìn)行簡單的土地用途劃分。

如果擬議的新城市設(shè)計導(dǎo)則與現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)不同，沖突點可能體現(xiàn)在道路系統(tǒng)的設(shè)計、景觀環(huán)境的識別與管理以及為整個地區(qū)建立公共開放空間系統(tǒng)上。最困難的城市設(shè)計環(huán)節(jié)可能在于根據(jù)太陽高度角設(shè)置的南向住宅間距問題的處理。
盡管日照間距規(guī)范已經(jīng)形成，但實際上對日照獲得的規(guī)范只是一個性能規(guī)范，而并非設(shè)計住宅建筑的規(guī)范。有些方法可以使用替代的城市設(shè)計配置來滿足這一要求，例如利用附加的高層和低層建筑物形成庭院，特別是混合使用的較低建筑物對日照要求并不那么高。另外，類似其他國家，大部分中國城市街道系統(tǒng)的設(shè)計都是沿著南北和東西走向的。西班牙規(guī)劃師塞爾達(dá)在19 世紀(jì)后期所做的著名的巴塞羅那規(guī)劃，將街道系統(tǒng)由正北向旋轉(zhuǎn)45°從而改善了長時間暴露在陽光下的狀況。巴塞羅那的經(jīng)驗表明，中國的總體規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃可能也可以通過修改街道布局來滿足居住建筑的日照規(guī)范，街道的寬度和街區(qū)的大小將是這些設(shè)計的重要組成部分?，F(xiàn)在的計算機程序可以模擬和評估建筑和街道在不同組合方式下對日照間距的滿足情況，因此，這可能是一個重要的城市設(shè)計研究領(lǐng)域。

地區(qū)層級城市設(shè)計的另一個重要問題是城市街區(qū)的大小。步行城市需要相對較小的街區(qū)，否則兩點之間的路程可能會涉及很長的繞道。較小的街區(qū)對創(chuàng)建方便的交通非常重要。當(dāng)前中國城市設(shè)計體系中所創(chuàng)造的大型居住區(qū)內(nèi)通過設(shè)立門禁來保障居民安全，這使得每一個街區(qū)成為了封閉的社區(qū)，行人或騎自行車的人不能使用這些捷徑。有人建議把這些街區(qū)開放給公眾使用，但是這些建議肯定會受到居民的強烈抵制，因為他們認(rèn)為這會降低他們的財產(chǎn)價值。如果一定要開放社區(qū)，那么就需要一個城市設(shè)計方案來明確每一個通道都可以通過公共的方式進(jìn)入，但是仍然為居民的安全和財產(chǎn)提供保障。
現(xiàn)有中國城市街區(qū)的安全體系實際上比那些地塊較小而每棟建筑封閉管理的城市更有效，就像紐約那樣，住宅樓要么鎖著，要么有自己的門衛(wèi)等安全人員。就新開發(fā)地區(qū)的規(guī)劃而言，介于紐約小型街區(qū)和中國大型街區(qū)之間有各種不同的街區(qū)尺度。例如巴塞羅那不僅街區(qū)足夠大，可以為街區(qū)的居民提供私人空間，而且街區(qū)外圍提供了舒適的步行街道。

街區(qū)尺度和建筑形態(tài)是城市設(shè)計的關(guān)鍵問題，需要在地區(qū)層級解決，并將其納入到控制性詳細(xì)規(guī)劃中，從而約束更小地塊的規(guī)劃。

6      在地塊層面上建設(shè)什么

地塊層級的城市設(shè)計導(dǎo)則應(yīng)該要求開發(fā)商提交一份地塊詳細(xì)設(shè)計的審批報告，地塊詳細(xì)設(shè)計需與控制性詳細(xì)規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃和其他要求相一致。每個地塊上的詳細(xì)設(shè)計，應(yīng)與相鄰地塊的屬性相協(xié)調(diào)。設(shè)計每個開發(fā)區(qū)的導(dǎo)則應(yīng)包括開放空間的設(shè)計、建筑物退線、標(biāo)志性建筑位置（可以包括歷史建筑）、高效交通系統(tǒng)、景觀要素、基礎(chǔ)設(shè)施（如學(xué)校）、停車場和地下空間。設(shè)計提交內(nèi)容還應(yīng)包括相關(guān)的實施策略。由于地塊規(guī)劃要符合地區(qū)層級的控制性詳細(xì)規(guī)劃，因此在制定地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃時，必須制定關(guān)鍵的城市設(shè)計策略。

7   在特殊情形下如何建設(shè)

對城市有特定價值、歷史價值和文化價值的地區(qū)應(yīng)該有針對性的特殊導(dǎo)則。這意味著應(yīng)該為重要新開發(fā)區(qū)、歷史文化街道街區(qū)、歷史區(qū)域的適應(yīng)性再利用、新中央商務(wù)區(qū)、交通樞紐和濱水地區(qū)設(shè)置特殊的城市設(shè)計管理要求。城市設(shè)計要求應(yīng)該規(guī)范：天際線，表達(dá)城市的文化和自然特征；建筑特色，確保建筑物與現(xiàn)有建筑環(huán)境和公共空間的適應(yīng)，從而形成一個連貫的空間網(wǎng)絡(luò)和宜人尺度的公共領(lǐng)域。這些特殊情形下的城市設(shè)計方案需要在地區(qū)層面進(jìn)行制定和規(guī)范，以便協(xié)調(diào)各個地塊的開發(fā)設(shè)計。

中國政府機構(gòu)多年來一直在嘗試探索特殊情形下可替代的城市設(shè)計理念。上海地區(qū)的“一城九鎮(zhèn)”項目引入了外國設(shè)計師和規(guī)劃師，為9 個新城鎮(zhèn)中心的城市設(shè)計和建筑表現(xiàn)形式提出不同的想法。每個新城都被賦予了一個特定的國家特色，如荷蘭主題的高橋新城、德國主題的安亭新城等。模仿外國城市被選為替代現(xiàn)有設(shè)計規(guī)則的方法并在房地產(chǎn)市場加以驗證。

北京金融街是一個完整區(qū)域設(shè)計的特殊情形案例，大部分建筑物是為了容納重要的中國金融機構(gòu)而設(shè)計。政府打算建立一個金融區(qū)，但又不僅僅是一組提供必要辦公空間的建筑物。包括SOM 在內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計團隊，制訂的方案是通過建筑物布局和高度限制導(dǎo)則在中央公園周圍組織起了一組連貫的建筑物。
8     實施城市設(shè)計導(dǎo)則

上海9個新鎮(zhèn)和北京金融街的實踐表明，可替代現(xiàn)有的中國城市設(shè)計導(dǎo)則有其特殊性才能奏效。9個新鎮(zhèn)的設(shè)計是對其他地方既有城市設(shè)計模式的模擬，而金融街的設(shè)計則有一套明確的建筑布局法規(guī)和高度限制。 僅僅要求規(guī)劃師和設(shè)計師注意一系列重大問題是不夠的，還有必要定義理想的城市設(shè)計結(jié)果。

以下是一些已經(jīng)被開發(fā)和采用的可以納入城市設(shè)計導(dǎo)則的管理工具。
在市域總體城市規(guī)劃層面，按照導(dǎo)則，土地利用規(guī)劃的過程可以從一個完整的環(huán)境清單開始，為排除不應(yīng)該開發(fā)的土地提供基礎(chǔ)。承載能力有限的土地也只能用于低強度開發(fā)。在沿海地區(qū)和河流沿岸，需要特別保護可以確定受海平面上升和其他洪水影響的地區(qū)。
此外，在市域總體城市規(guī)劃層面上，大型居住區(qū)、辦公區(qū)和工業(yè)區(qū)土地類別下的子類別地區(qū)可以定義為適合于新的混合使用用途，進(jìn)而可以被廣泛地反映在圖面上以允許更靈活的發(fā)展決策。
城市設(shè)計導(dǎo)則還可以為道路和交通通達(dá)性良好的地區(qū)設(shè)定最小的住宅和商業(yè)密度。中國的土地面積與美國（不包括阿拉斯加）差不多，但中國的人口是美國的5 倍左右，可用土地面積卻只有美國的一半。隨著中國有越來越多的富裕人口，模仿美國郊區(qū)發(fā)展的中國別墅區(qū)越來越受歡迎，但是低密度的土地開發(fā)模式是對土地資源的浪費，對中國而言不是一個好的長遠(yuǎn)政策?；诖耍枰渌脑O(shè)計理念來滿足富裕階層的生活需求。
除了取消目前對市域總體規(guī)劃所允許的主要街道數(shù)量的限制之外，還可以針對次級街道的設(shè)置增加對小街區(qū)尺度要求的規(guī)定，如最小街區(qū)周長就是這樣一個要求。也可以通過規(guī)定每平方公里最少的街道交叉口數(shù)量來鼓勵街道的相互連接。
在地區(qū)層級的規(guī)劃中，目前通過編制終極藍(lán)圖規(guī)劃來說明土地利用計劃的做法可以用城市設(shè)計概念規(guī)劃來替代，該規(guī)劃可以繪制保護區(qū)、街道和街區(qū)規(guī)劃以及公共開放空間規(guī)劃。重要建筑物的位置被標(biāo)注，建筑物布局的導(dǎo)則被體現(xiàn)，如退線要求、貼線率以及高度限制等要求。這個城市設(shè)計規(guī)劃可以作為制訂土地利用規(guī)則的基礎(chǔ)。這種方法既允許了更大的設(shè)計靈活性，也有助于在規(guī)劃中對關(guān)鍵設(shè)計要素的理解和應(yīng)用。
在地塊層面，實施地區(qū)層面的規(guī)劃需要審批程序。如果土地是直接從政府機構(gòu)獲得的，導(dǎo)則可以成為出售協(xié)議的一部分，包括要求對建筑和景觀規(guī)劃進(jìn)行審查。如果土地已經(jīng)是私人控制的，那么就需要有一種包括監(jiān)察程序的許可證制度。

如果新的城市設(shè)計導(dǎo)則能夠成為國家、區(qū)域、市域以及地方層級城市設(shè)計的基礎(chǔ)，中國將創(chuàng)造出一種無與倫比的城市設(shè)計體系，該體系能夠引導(dǎo)中央政府重大發(fā)展目標(biāo)的有效落實。