地方政府專項債券概述

地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。

一、專項債券特點

封閉運行：以項目收益為基礎，債券要與項目資產、收益相對應，與地方政府以及政府的其他債務保持相對獨立。

預算管理：項目產生的現金流應當反映為政府性基金或專項收入，納入政府性基金預算管理。凡是政府性基金收入項目分類中的項目都可以探索發(fā)行專項債。

自求平衡：項目收入要大于為該項目籌集資金所發(fā)行的債券的本金和產生的利息費用，實現收益覆蓋本息。

二、專項債券主要內容

1.債券規(guī)模。嚴格執(zhí)行法定限額管理，各地試點分類發(fā)行項目收益專項債券的規(guī)模，應當在國務院批準的本地區(qū)專項債務限額內統(tǒng)籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務余額低于限額的部分。也就是說，您的項目可以發(fā)行多大規(guī)模的專項債一方面是項目所在市縣的專項債額度（紅線，不可越），另一方面是您項目本身的規(guī)模。

2.債券項目。分類發(fā)行項目收益專項債券籌集資金建設的項目，應當能夠產生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或專項收入的現金流，且現金流應當能夠覆蓋專項債券還本付息。

3.債券發(fā)行。項目收益專項債券嚴格對應項目發(fā)行，可以對應單一項目發(fā)行，也可以對應同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行，具體由省級財政部門確定。

4.信息披露。地方政府應當及時披露項目收益專項債券及其項目信息，包括專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、專項債券規(guī)模和期限、發(fā)行計劃安排、還本付息等信息，以及項目進度、專項債券資金使用情況等信息。

5.償債責任。項目收益專項債券對應的項目取得的政府性基金或專項收入，應當按照項目對應的專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。

三、專項債券的使用領域

地方政府專項債券項目重點圍繞以下“三個方面、七大領域、十大行業(yè)”進行謀劃。

三個方面

一是專項債券用于政府投資項目，不安排企業(yè)投資項目、土地儲備項目和市場化經營的產業(yè)類項目；二是必須是政府遲早要干的項目；三是申報的項目必須要有一定收益。

七大領域

一是交通基礎設施，包括鐵路、收費公路、機場（不含通用機場）、水運、城市軌道交通、城市停車場；

二是能源，包括天然氣管網和儲氣設施、城鄉(xiāng)電網（農村電網改造升級和城市配電網）；

三是農林水利，包括農業(yè)、林業(yè)、水利；

四是生態(tài)環(huán)保，包括城鎮(zhèn)污水垃圾處理、流域水環(huán)境治理；

五是社會事業(yè)，包括教育（學前教育和職業(yè)教育）、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老、文化旅游、其他社會事業(yè)；

六是城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎設施；

七是市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施，包括供水、產業(yè)園區(qū)基礎設施。

“十大行業(yè)”指：鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉(xiāng)電網、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等行業(yè)項目。

農業(yè)水利、文化旅游、產業(yè)園區(qū)基礎設施屬于專項債重點支持領域，尤其現在受疫情影響，國家將加大支持力度，大家可以盤點下自己的項目，是否適用專項債呢？

四、專項債券資金可作為項目資本金

2019年6月10日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號），提出要依法合規(guī)做好專項債發(fā)行及項目配套融資工作，明確可將專項債作為符合條件的重大項目資本金。專項債券作為符合條件的重大項目資本金必須具備三個條件：

一是應當是專項債券支持、符合黨中央國務院重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目；

二是涉及領域主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略實施的地方高速公路、供電、供氣項目；

三是評估項目收益除償還專項債券本息后，其他經營性專項收入具備向金融機構市場化融資條件的項目。

同時還規(guī)定不得將專項債券作為政府投資基金、產業(yè)投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

五、專項債形成資產的監(jiān)督管理

按照國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）文件規(guī)定，項目收益專項債券用于有一定收益的公益性項目，如土地儲備、政府收費公路等。這些項目形成的對應資產，必須嚴格加強管理，為今后到期專項債務償還提供有力保障。

一是專項債券形成的資產是國有資產的重要組成部分。省級財政部門要按照財政部統(tǒng)一要求，同步組織建立專項債券對應資產的統(tǒng)計報告制度，實現對專項債券對應資產的動態(tài)監(jiān)測。

二是地方各級財政部門應當會同行業(yè)主管部門、項目單位等加強專項債券項目對應資產管理，嚴禁將專項債券對應的資產用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔保。

專項債券申報發(fā)行的具體要求

專項債券申報項目必須有中介機構出具的“一案兩書”：《專項債券項目實施方案》和《項目財務評價報告書》《項目法律意見書》。除此之外，針對不同用途的專項債券項目，還有一些具體的要求：

一是土地儲備專項債券要有相應的土地儲備債券額度，項目實施機構必須在國家土地儲備機構名錄之中，要有省政府關于建設用地的批復或收儲協(xié)議，有可行性研究報告及批復，明確項目建設期和開工時間，土地權屬要明確，項目收益需覆蓋債券本息。

二是棚戶區(qū)改造專項債券要有相應的棚改債券額度，省住建廳出具的該項目納入全省棚改計劃的函、項目立項、可研批復、安置方式要符合國家政策，資本金落實情況等（不低于20%），項目收益要覆蓋債券本息。

三是其他領域專項債券要有相應的債券額度、項目立項、可研批復，明確項目開工時間，項目收益需覆蓋債券本息。

一、項目建設資金來源方面的要求

根據國家發(fā)改委《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》（發(fā)改辦財金〔2015〕2010 號）規(guī)定，項目建設資金來源應全部落實，其中投資項目資本金比例需符合國務院關于項目資本金比例的有關要求，并根據項目實施進度計劃足額及時到位，貸款銀行應出具貸款承諾函，其他資金來源應提供相關依據。項目實施主體的實際控制人應對項目可能超概算情況提前作出融資安排，確保項目建設資金足額到位。

一是項目建設資金來源全部落實，財政資金應出具中央財政資金或地方配套資金撥付文件等；借款應提供銀行出具的貸款承諾函、授信書或貸款合同；其他資金來源須提供可靠資金來源證明文件。

二是2019年6月前發(fā)改部門批復的項目，若存在項目單位自籌部分，須提供可靠地資金來源證明文件，并由項目主管單位出函蓋章。2019 年 6 月以后經發(fā)改部門批復的項目，如批復中寫明了資金來源，嚴格按發(fā)改部門的批復資金來源落實資本金。

三是項目建設期、運營期均應根據建設、運營需求做好融資計劃，債券存續(xù)期內不能存在因資金短缺造成項目建設無法進行、項目建成后無法運營、運營無法償還本息的情況。四是因項目取得的政府性基金或專項收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發(fā)行相關專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。

二、項目收益方面的要求

根據國家發(fā)改委《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》（發(fā)改辦財金〔2015〕2010 號）規(guī)定，債券的本息償還資金完全或主要來源于項目建成后運營收益；項目收入是指與項目建設、運營有關的所有直接收益和可確認的間接收益。項目收入包括但不限于直接收費收入、產品銷售收入、財政補貼等。其中，財政補貼應逐年列入相應級別人民政府的財政預算并經同級人大批準列支，條件成熟后還應納入有權限政府的中期財政規(guī)劃。債券存續(xù)期內合法合規(guī)的財政補貼占項目收入的比例合計不得超過50%“。

一是針對項目建成后的運營收益預測情況進行分析，根據發(fā)改部門批復的《項目可行性研究報告》中項目經濟效益分析數據，主要評估項目運營后的收入來源、銷售價格、銷售數量、運營成本和上繳稅金的預測是否合理。

二是對地方政府可取得的項目對應的政府性基金收入和可用于安排發(fā)債項目還本付息能力進行評估。

三是對項目運營期內可取得的政府補貼可靠性進行評估。

三、項目償債覆蓋率方面的要求

根據財政部《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財 預〔2017〕89 號）中要求，分類發(fā)行專項債券建設的項目，應當能夠產生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模。

因此在資金平衡方案中，測算出的項目收益未來能夠覆蓋債券本息，一般要求覆蓋倍數在1.1以上，有些項目甚至能達到2倍，甚至3倍、4倍。

四、對項目融資與收益自求平衡方案后續(xù)監(jiān)督方面的要求

根據財政部《關于啟用地方政府新增專項債券項目信息披露模板的通知》（財辦庫〔2019〕364號）要求，從2020年4月1日起，各地發(fā)行地方政府新增專項債券時，須增加披露地方政府新增專項債券項目信息披露模板，以表格形式展現項目核心信息；發(fā)行的新增專項債券存續(xù)期內，各地應當按照模板格式，每年披露項目實際收益、項目最新預期收益等信息。如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大，應當進行必要說明。

項目融資與收益自求平衡方案編制的前期準備

1.項目基本信息，包括項目名稱、項目簡介、項目概況、投資總額、建設內容、建設期等。

2.項目資本金來源信息，如有中央預算資金和地方配套資金的需準備資金撥付文件，如有其他資本金來源也需準備資金來源證明文件。

3.項目融資信息，包括融資計劃、融資方式，如有借款資金準備借款合同、授信協(xié)議等。

4.經有權限的部門批復的《項目可行性研究報告》。

5.項目銷售價格、數量的預測依據、價格批復文件、運營成本、上繳稅金預測明細及依據。

6.如使用項目對應的基金收入和政府補貼收入償債資金來源，準備近三年本級政府預算及收支完成情況表。

地方政府專項債的發(fā)行期限與發(fā)行流程

地方政府專項債的發(fā)行期限

目前專項債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年，期限結構比較豐富。

專項債的發(fā)行流程？

項目篩選→額度管理→發(fā)行方案編制→專業(yè)機構審核→方案上報審批→組織發(fā)行→發(fā)行上市→使用管理→債務償還。

一個項目從頭到尾做下來，流程不復雜，關鍵是各方面的協(xié)調，各節(jié)點的把控，不能自相矛盾，更不能左支右絀。