【基本案情】丙煤礦的陸續(xù)開采導(dǎo)致采掘區(qū)地表以下出現(xiàn)大面積采空，發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害，如地面沉降、地表裂縫及地下水出現(xiàn)干涸等，煤礦所在的甲村部分村民房屋因此開裂受損。相關(guān)村民向丙煤礦和該村所屬的乙縣政府及相關(guān)職能部門進(jìn)行反映。乙縣政府及其相關(guān)職能部門在進(jìn)行調(diào)查、走訪后，委托第三方進(jìn)行評(píng)估鑒定，制定了地災(zāi)處置方案，明確對(duì)村民房屋的處置原則為按照受損程度I、Ⅱ級(jí)維修，Ⅲ、Ⅳ級(jí)搬遷。同時(shí)乙縣政府協(xié)助丙煤礦發(fā)放受損房屋搬遷賠償金、房屋維修賠償金、田變地賠償金、墳?zāi)拱徇w賠償金等。但對(duì)于已經(jīng)達(dá)到應(yīng)當(dāng)采取搬遷避讓標(biāo)準(zhǔn)的Ⅲ、Ⅳ級(jí)房屋，乙縣政府并未組織受災(zāi)村民進(jìn)行搬遷避讓，只是由丙煤礦根據(jù)房屋受災(zāi)程度支付相應(yīng)的房屋賠償金，并告知村民可自行選址另建房屋。甲村部分村民認(rèn)為乙縣政府、丙煤礦未采取實(shí)質(zhì)性的治理措施，遂以乙縣政府為被告提起行政訴訟，請(qǐng)求判決乙縣政府對(duì)其采取搬遷避讓措施。

【法律問題】對(duì)于因礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，縣級(jí)以上人民政府具有哪些地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)?當(dāng)受損房屋達(dá)到搬遷避讓條件時(shí)，縣級(jí)以上人民政府是否應(yīng)當(dāng)依法履行組織受災(zāi)群眾開展搬遷避讓的法定職責(zé)?當(dāng)人民政府未履行該職責(zé)時(shí)是否構(gòu)成行政不作為?

【不同觀點(diǎn)】甲說:肯定說?？h級(jí)以上人民政府對(duì)因礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害具有防治職責(zé)，當(dāng)受損房屋符合搬遷避讓條件時(shí)，人民政府應(yīng)當(dāng)積極組織受災(zāi)群眾開展搬遷避讓，確保地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，當(dāng)人民政府沒有履行前述職責(zé)時(shí)，即構(gòu)成行政不作為。

乙說:部分肯定說。縣級(jí)以上人民政府對(duì)因礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害具有防治職責(zé)，但其如何履行地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)、是否確定搬遷避讓及如何組織搬遷避讓、相關(guān)措施是否合理適當(dāng)?shù)?，屬于人民政府的自由裁量范圍?/p>

丙說:否定說。對(duì)于因礦山開采等人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，應(yīng)當(dāng)按“誰(shuí)引發(fā)、誰(shuí)治理”的原則由責(zé)任單位承擔(dān)防治職責(zé)，縣級(jí)以上人民政府不具有地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)。

【法官會(huì)議意見】采甲說。根據(jù)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》的相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府具有對(duì)人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行防治的職責(zé)，是地質(zhì)災(zāi)害防治的責(zé)任主體。其中，確保地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全，既是縣級(jí)以上人民政府的法定義務(wù)，也是《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》的立法目的。當(dāng)?shù)刭|(zhì)災(zāi)害已經(jīng)危及到人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，人民政府應(yīng)當(dāng)積極組織受災(zāi)群眾進(jìn)行搬遷避讓。人民政府沒有積極履行該義務(wù)的，屬于行政不作為。

【意見闡釋】

一、地質(zhì)災(zāi)害

(一)地質(zhì)災(zāi)害的定義及種類

       結(jié)合《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》的規(guī)定，地質(zhì)災(zāi)害是指在自然或者人為因素的作用下形成的，對(duì)人類生命財(cái)產(chǎn)造成損失、對(duì)環(huán)境造成破壞的地質(zhì)作用或地質(zhì)現(xiàn)象，如山體崩塌、滑坡、泥石流、地裂縫、地面沉降等。

       造成地質(zhì)災(zāi)害的主要原因包括自然因素和人為因素。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人為因素引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害成為多發(fā)的一種地質(zhì)災(zāi)害類型，其發(fā)生率與人類工程活動(dòng)中給地質(zhì)環(huán)境造成的重大破壞有關(guān)。這些人為因素主要包括:削山建房、房前開墾荒田等給山坡土地造成破壞;礦石過度開采引發(fā)的地面塌陷，開采中預(yù)留柱數(shù)量不足引發(fā)的坍塌和山體滑坡等;山區(qū)水庫(kù)和渠道滲漏引發(fā)的泥石流;開山殖植、違法伐建等造成的山體及山上林木損害，繼而引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害。

本案屬于人為因素中因礦山(煤礦)開采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害。

(二)礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害類型及防治措施

1、礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害類型。礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害主要原因在于礦山開采過程中大量挖掘?qū)е碌V山巖土體、水文地質(zhì)條件、礦山地質(zhì)條件以及自然環(huán)境等發(fā)生巨大改變，礦山整體結(jié)構(gòu)被破壞，影響到礦山山體的穩(wěn)定性。

根據(jù)不同的環(huán)境因素，礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害也呈現(xiàn)出不同的類型。礦山環(huán)境中的主要地質(zhì)災(zāi)害有崩泥、巖爆、突水、粉塵突出、煤與瓦斯突出;水環(huán)境中主要有井水或泉水枯竭、水動(dòng)力條件改變、海水入侵;地表環(huán)境中則表現(xiàn)為采礦所誘發(fā)的地震、山體開裂、崩塌、泥石流、滑坡、土地荒漠化或水土流失、采空區(qū)地面塌陷等。本案中，丙煤礦的開采行為所引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害主要包括采空區(qū)地面塌陷、山體開裂、泉水枯竭等。

2、礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害防治措施。無(wú)論哪一種地質(zhì)災(zāi)害，首要原則都應(yīng)當(dāng)是預(yù)防為主。就礦山開采而言，在確定采礦之前，需要對(duì)礦山進(jìn)行全方面的勘探，包括礦井的含礦量，周圍的氣候條件、環(huán)境變化，礦井的地?zé)釥顩r以及礦工進(jìn)入礦井的安全措施等?？梢詰?yīng)用科學(xué)技術(shù)設(shè)置一系列勘探點(diǎn)，并根據(jù)勘探結(jié)果總結(jié)勘探情況，地質(zhì)學(xué)專家可以討論和分析，以確保地質(zhì)狀況，從而達(dá)到防患于未然的目的。

       在礦山開采進(jìn)行后，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃統(tǒng)一礦區(qū)、設(shè)置防護(hù)圍欄，防止開采災(zāi)害的發(fā)生。在發(fā)生崩塌、泥石流等地方，要及時(shí)清除殘余物，避免水土流失、污染河流、污染大氣，防止山坡不平衡、落石和山邊飛石。礦山開采期間，如有其他建設(shè)項(xiàng)目，政府有關(guān)部門也應(yīng)及時(shí)聯(lián)系建設(shè)工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，避免因地表遭到破壞而發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害，并減少不必要的人員活動(dòng)。

       對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的地質(zhì)災(zāi)害，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的地質(zhì)災(zāi)害種類采取不同的治理措施:(1)礦山開采引發(fā)的采空區(qū)塌陷?？刹捎贸涮顝?fù)墾法，利用礦區(qū)附近的露天礦剝離物、煤灰、煤矸石等物質(zhì)充填采空區(qū)的塌陷地。(2)礦山開采引發(fā)的滑坡?？刹扇≈?、鉚固等措施，以加固巖體的連起、改變巖體的外形，蔬排地表水源、地下水源，將有效防止滑坡的發(fā)生。(3)礦山開采引發(fā)的泥石流。主要措施包括跨越工程、穿過工程、防護(hù)工程、排導(dǎo)工程、攔擋工程五種。

二、地質(zhì)災(zāi)害的防治體系

       地質(zhì)災(zāi)害的防治，除了預(yù)防、躲避和工程治理，在高層次的社會(huì)意識(shí)上還表現(xiàn)為努力提高人類自身的素質(zhì)，通過制定公共政策或政府立法約束公眾的行為，讓人們自覺地保護(hù)地質(zhì)環(huán)境，從而達(dá)到避免或減少地質(zhì)災(zāi)害的目的。在整個(gè)過程中，政府都扮演著不可或缺的角色。

(一)國(guó)外地質(zhì)災(zāi)害防治策略

       每個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的策略不盡相同。其中，美國(guó)與日本是當(dāng)前全球防治地質(zhì)災(zāi)害工作做得較為全面的國(guó)家。他們共同的特點(diǎn)是將大部分的精力放在災(zāi)害的預(yù)防上，不斷地引進(jìn)新型防災(zāi)技術(shù)，研究災(zāi)害發(fā)生機(jī)制，修建抗災(zāi)工程。

       美國(guó)減災(zāi)系統(tǒng)工程的重要特點(diǎn)在于:重視對(duì)災(zāi)害的科學(xué)研究，特別是災(zāi)害發(fā)生的動(dòng)力學(xué)機(jī)制問題的研究;重視災(zāi)害對(duì)自然環(huán)境的影響，將減災(zāi)和環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái);把人與自然災(zāi)害之間的關(guān)系放在突出位置上，重視人的生命價(jià)值。日本減災(zāi)工程的特點(diǎn)是:重視對(duì)災(zāi)害的法治化管理;重視主要災(zāi)害的防治工作，并制定專門的單項(xiàng)災(zāi)害防治法規(guī)，建立由政府首相任主席的中央防災(zāi)委員會(huì)，指導(dǎo)和部署全國(guó)的減災(zāi)工作。

(二)我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治體系

       2004年3月1日開始施行的《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》分為七章，分別對(duì)地質(zhì)災(zāi)害防治原則、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃制定與實(shí)施、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)及監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急搶險(xiǎn)與治理、引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害法律責(zé)任認(rèn)定與處置等作出規(guī)定，由此構(gòu)建起了我國(guó)的地質(zhì)災(zāi)害防治體系。簡(jiǎn)單來(lái)說，我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害的防治措施可以概括為災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)時(shí)應(yīng)急救援、災(zāi)后治理重建。當(dāng)然，上述活動(dòng)均應(yīng)當(dāng)遵循地質(zhì)災(zāi)害防治的根本目的，即“避免和減輕地質(zhì)災(zāi)害造成的損失，維護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”。因此，針對(duì)不同的具體情形，這幾個(gè)階段所采取的措施又相互交叉，互為因果，從而形成一個(gè)完整的地質(zhì)災(zāi)害防治體系。

三、對(duì)人為因素引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，縣級(jí)以上人民政府具有防治職責(zé)

       對(duì)于自然因素造成的地質(zhì)災(zāi)害，由政府負(fù)責(zé)防治工作并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用，沒有爭(zhēng)議。但是，對(duì)工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，府是否仍然具有防治職責(zé)呢?對(duì)該問題的爭(zhēng)議主要源于《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第五條第三款和第三十五條第一款的規(guī)定。該兩款規(guī)定內(nèi)容分別為“因工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害的治理費(fèi)用，按照誰(shuí)引發(fā)、誰(shuí)治理的原則由責(zé)任單位承擔(dān)?！薄耙蚬こ探ㄔO(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，由責(zé)任單位承擔(dān)治理責(zé)任”。據(jù)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，應(yīng)當(dāng)由引發(fā)該地質(zhì)災(zāi)害的責(zé)任單位承擔(dān)治理責(zé)任，政府不再負(fù)責(zé)防治工作。

       不可否認(rèn),《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》雖然確定了“預(yù)防為主、避讓與治理相結(jié)合”的基本原則，但“預(yù)防為主”并沒有得到很好的落實(shí)。實(shí)踐中，我們更加注重災(zāi)時(shí)的應(yīng)急救援和災(zāi)后的重建階段，而對(duì)災(zāi)前的預(yù)防和監(jiān)測(cè)缺乏相當(dāng)?shù)年P(guān)注和投入，使得防治體系成了一個(gè)救災(zāi)體系。比如，《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第十八條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)擬訂年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布。年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案包括該區(qū)域內(nèi)主要災(zāi)害點(diǎn)的分布，地質(zhì)災(zāi)害的威脅對(duì)象、范圍，重點(diǎn)防范期，地質(zhì)災(zāi)害防治措施，地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)防責(zé)任人。一份行之有效的年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案不僅可以防止災(zāi)害的擴(kuò)大，減少人員的傷亡，還能夠最大限度地節(jié)約國(guó)家和社會(huì)資源，為地質(zhì)災(zāi)害的治理和重建提供最有利的措施。但是，盡管有相關(guān)規(guī)定，很多地方并沒有按要求擬訂年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案，或是對(duì)于方案的具體內(nèi)容只作一些較籠統(tǒng)的設(shè)定，缺乏細(xì)節(jié)考量;或是照抄前一年甚至前幾年的防治方案，缺乏時(shí)效性，導(dǎo)致當(dāng)發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害時(shí)，根本無(wú)法用年度防治方案及時(shí)處置。這種“重治理、輕預(yù)防”的思維慣性一旦形成，當(dāng)提到地質(zhì)災(zāi)害防治，“誰(shuí)引發(fā)、誰(shuí)治理”就成了防治遵守的原則，既然是第三人活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，就應(yīng)當(dāng)由第三人來(lái)承擔(dān)防治責(zé)任。然而，這種觀點(diǎn)顯然是無(wú)法成立的。

(一)縣級(jí)以上人民政府是地質(zhì)災(zāi)害防治的責(zé)任主體

      《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第六條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害防治工作的領(lǐng)導(dǎo)，組織有關(guān)部門采取措施，做好地質(zhì)災(zāi)害防治工作?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門開展地質(zhì)災(zāi)害防治知識(shí)的宣傳教育，增強(qiáng)公眾的地質(zhì)災(zāi)害防治意識(shí)和自救、互救能力?！?/strong>該條規(guī)定在第一章“總則”部分，確定了縣級(jí)以上人民政府在地質(zhì)災(zāi)害防治中的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。此外,《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作的決定》(國(guó)發(fā)[2011〕20號(hào))規(guī)定:“(二)基本原則。堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，明確地方政府的地質(zhì)災(zāi)害防治主體責(zé)任，做到政府組織領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、全社會(huì)共同參與……”該文件也明確了地方政府的地質(zhì)災(zāi)害防治主體責(zé)任。

       同時(shí)，縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)與《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第五條第三款和第三十五條第一款的規(guī)定并不沖突。第一,《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第五條第三款規(guī)定:“因工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害的治理費(fèi)用，按照誰(shuí)引發(fā)、誰(shuí)治理的原則由責(zé)任單位承擔(dān)?！痹摽钜?guī)定在《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第一章“總則”部分，針對(duì)的是防治費(fèi)用而非防治職責(zé)。換言之，原則上因人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害“治理費(fèi)用”，由引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的責(zé)任單位承擔(dān)，但這并不當(dāng)然表明政府不再具有防治職責(zé)。不管是否已經(jīng)發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害，縣級(jí)以上人民政府都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起地質(zhì)災(zāi)害的防治職責(zé)，只是如果地質(zhì)災(zāi)害是因工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)，則相關(guān)的治理費(fèi)用由責(zé)任單位承擔(dān)。地質(zhì)災(zāi)害防治工作需要大量的資金投入，只靠國(guó)家的投資是不夠的，尤其是在因人為活動(dòng)引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的情況下，由責(zé)任單位來(lái)承擔(dān)治理費(fèi)用理所應(yīng)當(dāng)，也可以大大減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二,《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第三十五條第一款規(guī)定:“因工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，由責(zé)任單位承擔(dān)治理責(zé)任?！痹摽钜?guī)定在《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第五章“地質(zhì)災(zāi)害治理”部分。根據(jù)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第三十五條第二款、第四十一條、第四十二條的規(guī)定，對(duì)于因工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，首先應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)組織專家對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的成因進(jìn)行分析論證，認(rèn)定責(zé)任單位;對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的治理責(zé)任認(rèn)定結(jié)果有異議的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。其次，建設(shè)單位未按照規(guī)定對(duì)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程進(jìn)行災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估的，配套的地質(zhì)災(zāi)害治理工程未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門責(zé)令限期改正;逾期不改正的，責(zé)令停止生產(chǎn)、施工或者使用，并處罰款。責(zé)任單位對(duì)其所引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害不予治理的，由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源主管部門責(zé)令限期治理;逾期不治理或者治理不符合要求的，由責(zé)令限期治理的國(guó)土資源主管部門組織治理，所需費(fèi)用由責(zé)任單位承擔(dān)，并處罰款?？梢?，正如前面所述，地質(zhì)災(zāi)害治理只是地質(zhì)災(zāi)害防治體系中的一部分，而責(zé)任單位的地質(zhì)災(zāi)害治理活動(dòng)也需要政府部門的全程參與和監(jiān)督。

(二)縣級(jí)以上人民政府對(duì)于地質(zhì)災(zāi)害防治的責(zé)任范圍

1.批準(zhǔn)公布國(guó)土資源主管部門會(huì)同同級(jí)建設(shè)、水利、交通等部門編制的本行政區(qū)域的地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃，將城鎮(zhèn)、人口集中居住區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、大中型工礦企業(yè)所在地和交通干線、重點(diǎn)水利電力工程等基礎(chǔ)設(shè)施作為地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)中的防護(hù)重點(diǎn)。

2.批準(zhǔn)公布國(guó)土資源主管部門會(huì)同同級(jí)建設(shè)、水利、交通等部門擬訂的年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案，包括:主要災(zāi)害點(diǎn)分布，地質(zhì)災(zāi)害的威脅對(duì)象、范圍，重點(diǎn)防范期，地質(zhì)災(zāi)害防治措施，地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測(cè)，預(yù)防責(zé)任人。

3.對(duì)出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害前兆，可能造成人員傷亡或者重大財(cái)產(chǎn)損失的區(qū)域和地段，及時(shí)劃定地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)，并予以公告，在地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)的邊界設(shè)置明顯警示標(biāo)志。地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情已經(jīng)消除或者得到有效控制的，及時(shí)撤銷原劃定的地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)，并予以公告。

4.組織有關(guān)部門及時(shí)采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

5.批準(zhǔn)公布國(guó)土資源主管部門會(huì)同同級(jí)建設(shè)、水利、交通等部門擬訂的本行政區(qū)域的突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，包括應(yīng)急機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門的職責(zé)分工，搶險(xiǎn)救援人員的組織和應(yīng)急、救助裝備、資金、物資的準(zhǔn)備，地質(zhì)災(zāi)害的等級(jí)與影響分析準(zhǔn)備，地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查、報(bào)告和處理程序，發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害時(shí)的預(yù)警信號(hào)、應(yīng)急通信保障，人員財(cái)產(chǎn)撤離、轉(zhuǎn)移路線、醫(yī)療救治、疾病控制等應(yīng)急行動(dòng)方案。

6.發(fā)生其他地質(zhì)災(zāi)害或者出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情時(shí)，可以根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害搶險(xiǎn)救災(zāi)工作的需要，成立地質(zhì)災(zāi)害搶險(xiǎn)救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮和組織地質(zhì)災(zāi)害的搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。

7.接到地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情或者災(zāi)情的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即派人趕赴現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，采取有效措施，防止災(zāi)害發(fā)生或者災(zāi)情擴(kuò)大，并按照國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門關(guān)于地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情分級(jí)報(bào)告的規(guī)定，向上級(jí)人民政府和國(guó)土資源主管部門報(bào)告。并根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)動(dòng)員受到地質(zhì)災(zāi)害威脅的居民以及其他人員轉(zhuǎn)移到安全地帶;情況緊急時(shí)，可以強(qiáng)行組織避災(zāi)疏散。

8.地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)并組織實(shí)施相應(yīng)的突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，并及時(shí)將災(zāi)情及其發(fā)展趨勢(shì)等信息報(bào)告上級(jí)人民政府。

9.根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急處理的需要，應(yīng)當(dāng)緊急調(diào)集人員，調(diào)用物資、交通工具和相關(guān)的設(shè)施、設(shè)備;必要時(shí)，可以根據(jù)需要在搶險(xiǎn)救災(zāi)區(qū)域范圍內(nèi)采取交通管制等措施。因救災(zāi)需要，臨時(shí)調(diào)用單位和個(gè)人的物資、設(shè)施、設(shè)備或者占用其房屋、土地的，事后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還;無(wú)法歸還或者造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

10.應(yīng)當(dāng)根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情和地質(zhì)災(zāi)害防治需要，統(tǒng)籌規(guī)劃、安排受災(zāi)地區(qū)的重建工作。

       可見，對(duì)于因工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，雖然《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》賦予了責(zé)任單位治理義務(wù)和費(fèi)用承擔(dān)義務(wù)，但并未免除縣級(jí)以上政府的地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)。尤其需要注意的是，對(duì)一些需要由政府主導(dǎo)進(jìn)行的防治活動(dòng)，如為了保證地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全需要采取搬遷避讓措施時(shí)，對(duì)搬遷安置點(diǎn)的選址，建設(shè)規(guī)劃，與扶貧開發(fā)、生態(tài)移民、新農(nóng)村建設(shè)、土地整治等項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合，均需要地方政府的監(jiān)督管控和積極作為。本案中，甲村部分村民房屋開裂受損、地表出現(xiàn)裂縫及地下水出現(xiàn)干涸等地質(zhì)災(zāi)害確系丙煤礦的開采所致，而根據(jù)2013年、2017年兩次成因分析論證報(bào)告以及每年所作的房屋開裂損害等級(jí)調(diào)查報(bào)告等，案涉區(qū)域內(nèi)的地質(zhì)災(zāi)害仍在進(jìn)一步加劇、村民房屋墻體開裂、地基沉降等現(xiàn)象在進(jìn)一步加深?！?strong>組織有關(guān)部門及時(shí)采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全”顯然是乙縣政府的法定職責(zé)。

四、人民法院有權(quán)對(duì)政府實(shí)施的地質(zhì)災(zāi)害防治措施是否適當(dāng)進(jìn)行司法審查

       有觀點(diǎn)認(rèn)為，縣級(jí)人民政府雖然具有地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)，但如何組織防治，采取的防治措施是否合理適當(dāng)，屬于行政機(jī)關(guān)自主決策權(quán)范圍，人民法院應(yīng)當(dāng)保持謙抑、給予尊重。這種觀點(diǎn)違背了地質(zhì)災(zāi)害防治的根本目的。《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第一條規(guī)定:“為了防治地質(zhì)災(zāi)害，避免和減輕地質(zhì)災(zāi)害造成的損失，維護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，制定本條例。”《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作的決定》(國(guó)發(fā)[2011]20號(hào))第一條規(guī)定:“指導(dǎo)思想……將'以人為本’的理念貫穿于地質(zhì)災(zāi)害防治工作各個(gè)環(huán)節(jié)，以保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全為根本……”由此可見，對(duì)受到地質(zhì)災(zāi)害威脅的人民群眾而言，保證其生命和財(cái)產(chǎn)安全是地質(zhì)災(zāi)害防治工作的根本目的，無(wú)論采取何種防治措施，都應(yīng)當(dāng)將人民的生命與財(cái)產(chǎn)安全放在防治工作的首要位置，采取有效的預(yù)防措施，以期最大限度地減少地質(zhì)災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

       就本案而言，對(duì)于丙煤礦開采造成的地質(zhì)災(zāi)害，丙煤礦表示因技術(shù)限制，無(wú)法采取礦區(qū)回填等方式進(jìn)行工程治理。雖然丙煤礦和乙縣政府均主張?jiān)诘刭|(zhì)災(zāi)害現(xiàn)象出現(xiàn)之后，丙煤礦已停止在地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)的開采活動(dòng)，但近年來(lái)該區(qū)域內(nèi)的地質(zhì)災(zāi)害仍在進(jìn)一步加劇，村民房屋墻體開裂、地基沉降等現(xiàn)象在進(jìn)一步加重，可見目前采取的防治措施并未達(dá)到有效消除地質(zhì)災(zāi)害或防止地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)一步加重的目的，地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)村民的生命和財(cái)產(chǎn)安全仍處于隨時(shí)可能遭受地質(zhì)災(zāi)害的更大危險(xiǎn)之中。在不能采取回填等工程治理方式的情況下，對(duì)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的村民進(jìn)行搬遷避讓應(yīng)當(dāng)是保證該區(qū)域內(nèi)村民生命和財(cái)產(chǎn)安全的最佳選擇。而根據(jù)乙縣政府自己所確定的受損房屋I、Ⅱ級(jí)維修，Ⅲ、Ⅳ級(jí)搬遷的處置原則，房屋沒有達(dá)到搬遷標(biāo)準(zhǔn)的村民仍然只能居住在受損房屋中，一旦地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)一步加重，其生命財(cái)產(chǎn)安全難以得到保障。退一步講，即便嚴(yán)格按照乙縣政府所確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行搬遷避讓，目前甲村十個(gè)村民小組中有八個(gè)村民小組已出現(xiàn)不同程度的地質(zhì)災(zāi)害，部分村民的房屋已經(jīng)符合了Ⅲ、Ⅳ級(jí)搬遷的條件，僅僅由丙煤礦支付賠償款，顯然不能避免危險(xiǎn)的發(fā)生。領(lǐng)取了賠償款的村民也無(wú)處可去，無(wú)地重新建房。而讓村民自行選址更是無(wú)法實(shí)施，村民對(duì)于地質(zhì)狀況幾乎沒有判斷能力，無(wú)法選擇安全地點(diǎn)建房;同時(shí)，允許村民隨意選址也與城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境治理、新農(nóng)村建設(shè)等法律、政策相沖突。

      《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作的決定》(國(guó)發(fā)〔2011)20號(hào))規(guī):“避。地各級(jí)人民政府要把地質(zhì)災(zāi)害防治與扶貧開發(fā)、生態(tài)移民、新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、土地整治等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌安排資金，有計(jì)劃、有步驟地加快地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)群眾搬遷避讓，優(yōu)先搬危害程度高、治理難度大的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)周邊群眾。要加強(qiáng)對(duì)搬遷安置點(diǎn)的選址評(píng)估，確保新址不受地質(zhì)災(zāi)害威脅，并為搬遷群眾提供長(zhǎng)遠(yuǎn)生產(chǎn)生活條件。”然對(duì)搬遷點(diǎn)的選址評(píng)估是地方各級(jí)人民政府的職責(zé)，要求受地質(zhì)災(zāi)害影響的村民自行選址建房顯然不是立法本意，也不具有實(shí)際可操作性。除了安全評(píng)估外，村民選址建房還涉及宅基地的劃定和審批、建設(shè)許可證的申請(qǐng)和核發(fā)等，乙縣政府認(rèn)為其已經(jīng)履行了法定職責(zé)的抗辯理由，不能成立。

       綜上所述，人民法院審查地質(zhì)災(zāi)害防治措施是否合法的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是縣級(jí)以上人民政府所采取的措施是否足以保證地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。在能實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的的前提下，縣級(jí)以上人民政府可以選擇如何組織進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害防治，包括是采取工程治理還是搬遷避讓措施，是組織臨時(shí)性避讓還是永久性搬遷，均可以由縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害的危害程度、治理難度酌情決定。但是，如果縣級(jí)以上人民政府已采取的防治措施不能實(shí)現(xiàn)上述目的，則該行政行為的內(nèi)容已突破合理性的范疇，涉及其防治行為是否合法的問題，依法屬于人民法院的審理范圍。本案中，在無(wú)法采取工程治理的方式保證甲村村民生命財(cái)產(chǎn)安全的情況下，乙縣政府應(yīng)當(dāng)積極采取搬遷避讓等措施以保證村民的生命財(cái)產(chǎn)安全;反之，將構(gòu)成行政不作為。

【法律法規(guī)鏈接】

1.《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》(2003年11月24日)

第一條 為了防治地質(zhì)災(zāi)害，避免和減輕地質(zhì)災(zāi)害造成的損失，維護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，制定本條例。

第三條 地質(zhì)災(zāi)害防治工作，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、避讓與治理相結(jié)合和全面規(guī)劃、突出重點(diǎn)的原則。

第五條 地質(zhì)災(zāi)害防治工作，應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。

因自然因素造成的地質(zhì)災(zāi)害的防治經(jīng)費(fèi)，在劃分中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，分別列入中央和地方有關(guān)人民政府的財(cái)政預(yù)算。具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門制定。

因工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害的治理費(fèi)用，按照誰(shuí)引發(fā)、誰(shuí)治理的原則由責(zé)任單位承擔(dān)。

第六條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害防治工作的領(lǐng)導(dǎo)，組織有關(guān)部門采取措施，做好地質(zhì)災(zāi)害防治工作。

縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門開展地質(zhì)災(zāi)害防治知識(shí)的宣傳教育，增強(qiáng)公眾的地質(zhì)災(zāi)害防治意識(shí)和自救、互救能力。

第十九條 對(duì)出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害前兆、可能造成人員傷亡或者重大財(cái)產(chǎn)損失的區(qū)域和地段，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)劃定為地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)，予以公告，并在地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)的邊界設(shè)置明顯警示標(biāo)志。

在地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)，禁止爆破、削坡、進(jìn)行工程建設(shè)以及從事其他可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的活動(dòng)。

縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門及時(shí)采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

第三十五條 因工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，由責(zé)任單位承擔(dān)治理責(zé)任。

責(zé)任單位由地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生地的縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)組織專家對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的成因進(jìn)行分析論證后認(rèn)定。

對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的治理責(zé)任認(rèn)定結(jié)果有異議的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

來(lái)源：《最高人民法院第五巡回法庭2019年第45次法官會(huì)議紀(jì)要》