2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，要求完善工程建設(shè)管理模式，發(fā)展全過程工程咨詢。這是國家層面首次明確提出“全過程工程咨詢”的概念，旨在與國際接軌，提高工程建設(shè)管理和咨詢服務(wù)水平，保證工程質(zhì)量和投資效益。

2019年3月15日，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。根據(jù)指導(dǎo)意見，全過程工程咨詢可采用多種服務(wù)方式組合，為項目決策、實施和運營持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)。

應(yīng)該說推行全過程工程咨詢對設(shè)計咨詢監(jiān)理企業(yè)而言是業(yè)務(wù)延伸拓展的良機。國家及行業(yè)政策剛一出臺，很多企業(yè)就認(rèn)真研究，積極應(yīng)對，尋找機會。如今，全過程工程咨詢模式的推行依然在路上。

全過程工程咨詢模式在國外之所以能夠成為通用模式，是基于西方國家小政府、大土木行業(yè)背景，投資、建設(shè)、運營三者分離的建設(shè)、運營體制也孕育了專業(yè)化、社會化的咨詢市場。

全過程工程咨詢的特點

相對于設(shè)計、施工，咨詢本身就是附加值較高的業(yè)務(wù)，全過程工程咨詢更是如此，它對咨詢企業(yè)及從業(yè)人員的素質(zhì)和能力要求更高。全過程工程咨詢有以下幾個特點：

全過程

項目全生命周期持續(xù)提供工程咨詢服務(wù)，從規(guī)劃、可研、設(shè)計、建設(shè)直至運營維護。不只是前期設(shè)計階段，還包含工程實施及運營維護，可以說，目前沒有一家設(shè)計咨詢監(jiān)理企業(yè)能做項目全生命周期的咨詢。

集成化

需要將投資咨詢、可研、招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價控制、項目管理等業(yè)務(wù)資源和專業(yè)能力進行集成。因此，對咨詢企業(yè)的資源整合能力要求較高，全過程工程咨詢的核心是用整體咨詢、管理服務(wù)替代碎片化技術(shù)服務(wù)，充分發(fā)揮工程設(shè)計的核心價值，實現(xiàn)項目全生命周期的效益最優(yōu)。

多階段

根據(jù)項目周期、階段采用多種咨詢模式，為項目提供局部或整體的解決方案。從時序上排，以初步設(shè)計為節(jié)點，之前的規(guī)劃、可研、初步設(shè)計是第一階段；之后的施工圖設(shè)計、項目管理、監(jiān)理、監(jiān)測、驗收等為第二階段；交工之后的運營維護為第三階段。

所謂的全過程，可以是某一階段的全過程；集成化，也是根據(jù)業(yè)主的需求確定集成的工作內(nèi)容。如交通行業(yè)試行的代建加監(jiān)理也可以視為其中的一種。

全過程工程咨詢推行中的問題

為什么全過程工程咨詢推行較慢、較難？

投資主體的不適應(yīng)

國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資主體主要是國有投資平臺如交投、城投、軌道集團等，這些大型集團在設(shè)計、工程建設(shè)管理、運營管理方面，一般都有較強的管理人員，甚至有專門的建設(shè)管理公司，這些部門本身就是專業(yè)化的項目管理團隊，除設(shè)計咨詢外，其他管理服務(wù)無需考慮全方位的社會化采購。

或許，只有在小政府或投資主體為私營的情況下，全過程工程咨詢才有生命力。政府包括國有投資平臺企業(yè)越大、管理能力越強，全過程工程咨詢服務(wù)專業(yè)化、社會化越難實現(xiàn)。

建設(shè)管理體制不適應(yīng)

前期審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，除發(fā)改委（局）、行業(yè)主管外，還涉及規(guī)劃、土地、環(huán)保、水利、地災(zāi)等多行業(yè)部門。任何一家咨詢公司都不能對這些跨行業(yè)的專業(yè)評估報告進行咨詢，要獲取這些部門的審批意見，需要業(yè)主和行業(yè)主管部門支持?？梢哉f在項目前期階段無論是業(yè)主、建設(shè)單位，還是設(shè)計院，最頭疼的也是最耗費精力的是各類協(xié)調(diào)、審批而不是項目本身的技術(shù)方案。

記得早期承擔(dān)世行貸款項目勘察設(shè)計，世行評審團中有專門負(fù)責(zé)拆遷、安置的專家；后來在承擔(dān)阿爾及利亞東西高速公路勘察設(shè)計時，業(yè)主顧問要求我們報送的勘察設(shè)計工作大綱人員組成中應(yīng)有社會學(xué)方面的專家。由此可見歐美咨詢公司在項目前期研究及咨詢時，對這些控制工程方案的非技術(shù)因素非常重視。

國內(nèi)任何一個工程項目前期工作都必須取得多行業(yè)審批，從管理服務(wù)考慮，如果咨詢單位不能替代業(yè)主或建設(shè)單位審核各類專題評估報告，僅對項目標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方案、規(guī)模及造價進行審查，屬于技術(shù)服務(wù)，采用雙院制咨詢審查即可。

建設(shè)階段劃分不適應(yīng)

一個項目的建設(shè)階段大致可分為項目前期和項目實施兩個階段。初步設(shè)計之前的前期階段，其工作內(nèi)容國內(nèi)外大同小異，法語區(qū)國家多一個概念設(shè)計階段；實施階段，歐美通常將施工圖設(shè)計視為承包商工作內(nèi)容，施工圖不是一個階段，是一個過程，由監(jiān)理分批、分階段批準(zhǔn)。而國內(nèi)將施工圖設(shè)計作為一個階段，多數(shù)由承擔(dān)初步設(shè)計單位完成，且施工圖需要行業(yè)主管部門審批。

傳統(tǒng)的雙院制咨詢審查僅僅針對勘察設(shè)計，若采用全過程工程咨詢需要建設(shè)單位對建設(shè)階段及圖紙審批流程等進行調(diào)整。

而國外通行模式是承擔(dān)初步設(shè)計（或概念設(shè)計）之前前期工作的咨詢設(shè)計企業(yè)，在項目實施過程中一般都轉(zhuǎn)為監(jiān)理或項目管理。這種模式清晰地劃分了咨詢設(shè)計企業(yè)在項目前期和實施階段的工作內(nèi)容，也有利于項目實施階段充分貫徹領(lǐng)會設(shè)計意圖，值得借鑒。

設(shè)計咨詢監(jiān)理企業(yè)的不適應(yīng)

前已述及，國內(nèi)勘察設(shè)計咨詢監(jiān)理企業(yè)沒有一家能完成從規(guī)劃至運維全過程工程咨詢，絕大多數(shù)都只能勝任其中的某幾項工作內(nèi)容。設(shè)計不懂投融資和施工管理，監(jiān)理不精設(shè)計，設(shè)計、監(jiān)理均不懂運營，因此，需要整合資源或組成聯(lián)合體。

和歐美大土木咨詢公司不同，國內(nèi)設(shè)計咨詢監(jiān)理企業(yè)專業(yè)性太強，加上行業(yè)壁壘的制約，對項目前期涉及的跨行業(yè)專題研究的咨詢不能勝任。此外，國外設(shè)計、咨詢與監(jiān)理沒有太大的區(qū)分，都是咨詢（顧問）公司，沒有企業(yè)資質(zhì)和個人執(zhí)業(yè)資格的門檻，咨詢監(jiān)理是設(shè)計方面的專家，相比之下中國的監(jiān)理無論是企業(yè)，還是工程師很多已嚴(yán)重“注水”。

運營管理模式的不適應(yīng)

國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施一般均由投資主體成立專門的運營公司來進行運營管理維護，除基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護外，國內(nèi)幾乎沒有社會化的資產(chǎn)管理公司，這種模式也存在著諸多問題，如管理機構(gòu)龐大，人員多，專業(yè)人員缺乏，養(yǎng)護不科學(xué)、運營管理成本偏高等。

國內(nèi)咨詢設(shè)計企業(yè)僅僅在養(yǎng)護、機電升級等方面涉足運營階段的管理及咨詢，和西方國家有很大的不同。如，法國咨詢公司Egis有專門從事機場及高速公路運營管理的事業(yè)部，其營業(yè)收入占公司總收入比重較大。

之前參與阿爾及利亞東西高速公路運營管理咨詢投標(biāo)時中國公司不得不組成聯(lián)合體。這說明我國的咨詢企業(yè)在投建營一體化項目中的服務(wù)能力和國外還有較大差距。

門檻與取費不適應(yīng)

要求從事全過程工程咨詢的企業(yè)及項目負(fù)責(zé)人必須有這樣、那樣的企業(yè)資質(zhì)和個人執(zhí)業(yè)資格，很多咨詢企業(yè)都會望而卻步。而取費標(biāo)準(zhǔn)又與從業(yè)人員資格、能力等要求不匹配，加之沒有配套的制度和辦法，因此有資質(zhì)、能力的企業(yè)對全過程工程咨詢轉(zhuǎn)型并沒有投入很大的關(guān)注。

盡管勘察設(shè)計取費也不高，但相對于全過程工程咨詢中的項目管理（代建）和監(jiān)理還算可以，因此咨詢設(shè)計企業(yè)依然專注于勘察設(shè)計和設(shè)計咨詢（雙院制審查）；而監(jiān)理企業(yè)對推行全過程工程咨詢非常積極，但限于影響力、資質(zhì)、人才、能力等，轉(zhuǎn)型的難度很大，尤其是沒有設(shè)計能力及技術(shù)專家的監(jiān)理公司。總體上看，設(shè)計咨詢監(jiān)理企業(yè)對推行全過程工程咨詢持觀望態(tài)度。

幾點建議

全過程工程咨詢的推行符合我國建筑業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，在國家及行業(yè)相關(guān)政策的推動下，可能會成為未來行業(yè)咨詢服務(wù)的主流。但是，任何一項改革僅有頂層設(shè)計不行，需要適應(yīng)市場規(guī)律，用市場的力量來推動。

形成共識，培育市場

全過程工程咨詢涉及政府、投資主體、建設(shè)單位及勘察設(shè)計、咨詢監(jiān)理、工程管理、運營管理等企業(yè)，需要形成共識。政府及其投資主體、建設(shè)單位首先從需求側(cè)來培育市場，巿場有需求，勘察設(shè)計、咨詢監(jiān)理等企業(yè)必然會從供給側(cè)進行轉(zhuǎn)型。

全過程工程咨詢模式在我國仍處于探索階段，缺少成功案例和行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，投資主體及建設(shè)單位肯定有很多顧慮，但是總要有先吃螃蟹的人，政府應(yīng)鼓勵建設(shè)單位先行先試。

此外，國外好的模式引入中國必須符合中國國情，應(yīng)充分評估工程監(jiān)理引入中國之后的監(jiān)理市場現(xiàn)狀及存在的問題，研究產(chǎn)生問題的深層次原因，進而分析全過程工程咨詢在中國各行業(yè)的適用性，避免重蹈覆轍。

深化體制改革，釋放市場活力

這實際上是對需求側(cè)的建議，政府、投資主體、建設(shè)單位及運營單位等應(yīng)該充分認(rèn)識到全過程工程咨詢是一種高性價比的管理服務(wù)，對于提升工程質(zhì)量，實現(xiàn)投建營效益最優(yōu)具有重要的作用。

行業(yè)主管部門應(yīng)直面全過程工程咨詢推行過程中遇見的問題，將束縛、阻礙全過程工程咨詢的建設(shè)、運營管理體制、規(guī)章及流程進行修正，通過體制、機制改革促進全過程工程咨詢健康發(fā)展。

應(yīng)該說，近幾年建筑業(yè)一直在進行改革，如推行設(shè)計施工總承包模式、項目代建制等，但改得不夠徹底，甚至前后之間還存在矛盾。因此，應(yīng)將各種管理制度、辦法、規(guī)定等形成一個體系，系統(tǒng)地進行修編。

強化供給側(cè)轉(zhuǎn)型，適應(yīng)市場需求

全過程工程咨詢，對作為供給側(cè)的設(shè)計、咨詢及監(jiān)理企業(yè)而言，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。

一方面，要以行業(yè)發(fā)展趨勢和市場需求為導(dǎo)向，整合內(nèi)部、外部資源，建立適應(yīng)性組織，引進和培養(yǎng)全過程工程咨詢所需要的跨行業(yè)、跨業(yè)務(wù)、跨專業(yè)的專家人才，提高從業(yè)人員素質(zhì)，補強投資評估、策劃、運營管理等短板，以滿足全過程工程咨詢的能力需要。

另一方面，大型設(shè)計咨詢監(jiān)理企業(yè)應(yīng)創(chuàng)新咨詢服務(wù)模式，借鑒國內(nèi)外全過程工程咨詢經(jīng)驗，主動積極地引導(dǎo)建設(shè)單位、運營單位采用全過程工程咨詢模式，依拓工程項目，研究適合中國國情的全過程工程咨詢標(biāo)準(zhǔn)化體系，包括咨詢工作內(nèi)容、方法、流程、深度、成果表達(dá)形式等，為行業(yè)體制改革探索新途徑。

制定游戲規(guī)則，規(guī)范市場行為

中國的建筑業(yè)涉及多個行業(yè)，對于全過程工程咨詢，發(fā)改委及住建部著急而行業(yè)不跟進，難以推行，因此，行業(yè)主管部門的責(zé)任重大。

行業(yè)主管部門應(yīng)在改革傳統(tǒng)建設(shè)管理體制、運營管理體制的基礎(chǔ)上制定適合于全過程工程咨詢的游戲規(guī)則，包括市場門檻、招投標(biāo)辦法、全過程工程咨詢管理辦法、取費標(biāo)準(zhǔn)等。建議弱化企業(yè)資質(zhì)、個人執(zhí)業(yè)資格等市場準(zhǔn)入要求，改革相關(guān)招投標(biāo)辦法，以業(yè)績論英雄，逐步建立能夠勝任全過程工程咨詢企業(yè)的長名單和短名單。

改革不僅僅需要頂層設(shè)計，更需要自下而上的探索、創(chuàng)新。建議對咨詢、設(shè)計、監(jiān)理等行業(yè)協(xié)會、專業(yè)協(xié)會進行整合，成立涵蓋所有業(yè)務(wù)的新的咨詢協(xié)會，發(fā)揮從業(yè)企業(yè)的主觀能動性和創(chuàng)造性，通過行業(yè)協(xié)會規(guī)范市場的行為，推動全過程工程咨詢健康發(fā)展。

結(jié) 語

全過程工程咨詢模式在國外之所以能夠成為通用模式，是基于西方國家小政府、大土木行業(yè)背景，投資、建設(shè)、運營三者分離的建設(shè)、運營體制也孕育了專業(yè)化、社會化的咨詢市場。咨詢公司是獨立的第三方，能夠為投資商、建設(shè)單位、運營商提供客觀公正的管理與技術(shù)服務(wù)。

反之，國內(nèi)大型基礎(chǔ)設(shè)施投資集團逐步形成融投資、設(shè)計、項目管理、施工、運營養(yǎng)護于一體的號稱全產(chǎn)業(yè)鏈的巨型壟斷企業(yè)，管理及技術(shù)服務(wù)基本上無需外包，而政府采購的體量又比較小，因此，專業(yè)化、社會化的咨詢市場空間有限。

全過程工程咨詢在中國的推行還有很長的路要走，如果不進行深層次改革，甚至?xí)卟幌氯ァ?span style="box-sizing: border-box; font-weight: bolder;">（本文作者丁小軍系中交一公院副院長）

來源：勘察設(shè)計前沿